Segreto bancario: la fine del mondo è lontana

Due anni fa il segreto bancario svizzero sembrava destinato a divenire un ricordo. Nonostante i fiumi di parole però, soprattutto per quel che riguarda la clientela italiana, poco o nulla è cambiato. E si apre invece la prospettiva di poter servire direttamente nel loro Paese i clienti della piazza ticinese.

La ‘fine del mondo’ era stata annunciata due anni e due mesi fa, 800 giorni circa. Era il  18 febbraio 2009 quando la Finma decise di ordinare a Ubs di fornire informazioni e documenti alle autorità fiscali americane in merito a 285 clienti, nonostante che nell’ambito delle procedure di assistenza amministrativa richieste dalle autorità americane fossero ancora pendenti dei ricorsi al Tribunale amministrativo federale

Nella percezione comune, lo stato di diritto svizzero si era inginocchiato di fronte agli imperativi dell’economia e della politica. Nemmeno un mese dopo, il 13 marzo 2009, il Consiglio federale annuncia l’intenzione della Svizzera di riprendere lo standard dell’Ocse nell’assistenza amministrativa in materia fiscale e, quindi, non solo di eliminare ogni distinzione tra frode e sottrazione fiscale, ma anche di fornire alle autorità fiscali estere l’accesso a dati bancari presenti in Svizzera anche per semplici accertamenti relativi ad un contribuente estero. 

Significava dire addio, sotto la pressione congiunta del G20 e dell’Ocse, alla posizione della Svizzera, che per decenni aveva dichiarato non negoziabile il proprio segreto bancario. E pensare che pochi anni prima, concludendo degli accordi bilaterali bis con l’Unione europea nel 2004, era riuscita a mantenere la sua posizione, ottenendo nel sistema sulla fiscalità del risparmio europeo un regime di ritenuta alla fonte anziché di scambio automatico delle informazioni, e, nell’accordo di adesione allo spazio di Schengen, una salvaguardia tale da consentire la facoltà di non adeguarsi a future evoluzioni legislative europee che estendessero il campo di applicazione delle rogatorie penali alle sottrazioni fiscali nell’ambito delle imposte dirette. All’inizio dell’estate del 2009, il terzo ‘colpo’: il nuovo scudo fiscale deciso dal governo italiano. Il messaggio ai risparmiatori italiani è chiaro: l’era della gestione transfrontaliera, dell’offshore banking, è finita, e lo scudo rappresenta l’ultima possibilità per adeguarsi. Peraltro, solo la via del rimpatrio è aperta, infatti, è possibile la regolarizzazione ad esempio di averi depositati da contribuenti italiani in Lussemburgo, ma non in Svizzera; l’unico spiraglio per chi voglia mantenere i soldi in Svizzera sono complesse soluzioni fiduciarie o assicurative (il cosiddetto rimpatrio giuridico). 

Questi elementi hanno determinato la percezione diffusa che il regime giuridico della gestione patrimoniale transfrontaliera (dell’offshore private banking), soprattutto nei rapporti italo-svizzeri, fosse agli sgoccioli. Ma è davvero così?

Oggi, alla luce in particolare anche della nuova presa di posizione del Consiglio Federale, abbiamo voluto fare il punto della situazione sull’evoluzione del quadro giuridico con Giovanni Molo, avvocato, socio dello Studio Bolla Bonzanigo & associati a Lugano, e autore di numerose pubblicazioni nell’ambito del diritto bancario e finanziario.

Torniamo al marzo 2009: il nuovo corso della politica fiscale internazionale della Svizzera annunciato dal Consiglio federale avrebbe dovuto attuarsi nel quadro di una riforma delle singole convenzioni bilaterali per evitare le doppie imposizioni sul reddito e sul patrimonio (Cdi). La nuova apertura della Svizzera sarebbe stata quindi applicabile soltanto nei confronti di quei paesi con i quali fosse entrata in vigore una Cdi aggiornata. Ad oggi, la Svizzera ha sottoscritto Cdi di nuova generazione con oltre 30 Stati. 

«In ciascuna di queste convenzioni la Svizzera ha ancorato il principio di escludere ogni forma di scambio automatico delle informazioni e di ricerca indiscriminata di prove (fishing expeditions), limitando l’assistenza amministrativa a casi singoli con richieste concrete e motivate», spiega Giovanni Molo.

«Le singole convenzioni prevedono delle esigenze stringenti in merito ai contenuti di una domanda di assistenza; in particolare lo Stato richiedente deve fornire il nome, tanto del contribuente oggetto del controllo che del presunto detentore delle informazioni richieste (banca, fiduciaria, ecc…). Queste clausole sono state oggetto di monitoraggio da parte dell’Ocse, che ha ritenuto troppo stringente la richiesta di indicare il nome tanto del contribuente che del presunto detentore delle informazioni (il conto del signor X nella banca Y). Il Consiglio federale ha quindi proposto di adattare le clausole di assistenza amministrativa. Con la proposta del Consiglio federale approvata dal Consiglio nazionale il 13 aprile 2011 l’autorità richiedente potrà identificare il contribuente oggetto della richiesta anche senza indicarne il nome, ad esempio quindi sulla base di un numero di conto, e il nome del detentore presunto delle informazioni dovrà essere fornito soltanto se conosciuto. Anche la nuova clausola mantiene in ogni caso il divieto della ricerca indiscriminata di prove, le fishing expeditions appunto». La definizione del divieto della fishing expedition riveste quindi una particolare importanza pratica: «Si tratta di una nozione indeterminata», sottolinea Molo, autore di un contributo proprio su questa specifica materia in una prossima pubblicazione della Supsi (vedi box), «che dovrà essere concretizzata dalla prassi; è in ogni caso escluso che l’autorità richiedente possa richiedere, a tappeto, informazioni relative a un determinato contribuente presso tutti gli istituti finanziari ubicati in un determinato luogo (ad esempio, tutte le banche di Lugano), oppure che, con riferimento ad esempio ad una singola banca di Lugano, possano essere richieste informazioni relative a tutti i contribuenti di una certa nazione con conti presso tale banca. In altre parole, tanto il contribuente che il detentore delle informazioni dovranno essere individualizzati in base ad elementi concreti, e dovrà in particolare essere spiegato perché nei confronti di un determinato contribuente viene indirizzato un accertamento in Svizzera verso uno o più detentori di informazioni concretamente identificabili». Le indicazioni fornite nella domanda di assistenza servono inoltre alla Svizzera per verificare che le stesse non derivino per esempio da furti di dati bancari. 

«In pratica la rettifica approvata il 13 aprile 2011 dal Consiglio nazionale non muta realmente le condizioni poste dalla Svizzera ad una domanda di assistenza. In assenza di richieste puntuali, fondate su elementi precisi che permettano di creare un collegamento concreto tra un contribuente estero ed una fonte di informazioni ubicata in Svizzera, la sfera di riservatezza di banche e gestori patrimoniali svizzeri è infatti preservata», precisa Molo.

Su un secondo fronte la Svizzera sta facendo dei passi avanti: il 25 e il 27 ottobre 2010 sono state sottoscritte dalla Svizzera dichiarazioni con il Regno Unito e con la Germania, per avviare negoziati in ambito fiscale: «Tali negoziati vanno ben oltre la questione dell’assistenza amministrativa e mirano a una soluzione in qualche modo finale della controversia fiscale con la Svizzera mediante un regime di collaborazione alternativo al modello di scambio automatico delle informazioni, ma equivalente nei suoi effetti e, d’altro lato, all’accesso transfrontaliero ai mercati dei servizi finanziari», spiega l’avvocato.

La soluzione di ritenuta alla fonte sui diversi elementi di reddito da capitale, interessi, dividendi, plusvalenze, ecc…, riprende il modello di collaborazione che era stato inizialmente lanciato dall’Associazione delle banche estere (con un ruolo decisivo dal Ticino di Bsi), e che è stato successivamente fatto proprio dall’Associazione delle banche svizzere. 

La ritenuta alla fonte si compone di una regolarizzazione dei patrimoni che non sono stati tassati nel passato e di un’imposta liberatoria per i redditi futuri. Tale soluzione è vincente per entrambe le parti, Svizzera, da un lato, e Regno Unito e Germania, dall’altro, e per la clientela, poiché garantisce la riscossione delle pretese fiscali tedesche e britanniche e assicura che venga rispettata durevolmente la sfera privata dei clienti conformemente al modello giuridico di private banking svizzero fondato sui valori di confidenzialità e sicurezza. 

Per appianare in maniera definitiva la controversia fiscale, il pacchetto dei negoziati include anche la soluzione di procedimenti penali pendenti contro istituti finanziari svizzeri e loro collaboratori, nonché della problematica relativa all’acquisto di dati bancari. «Accanto alla questione fiscale, mediante i negoziati le parti intendono affrontare un tema molto caro al settore finanziario elvetico: quello dell’accesso ai mercati europei (anche se non è chiaro, ancora, se tale facoltà sarà accordata unicamente alle banche, o sarà estesa anche ad altri istituti finanziari, in particolare ai commercianti di valori mobiliari e ai gestori indipendenti di patrimoni). Tale aspetto è cruciale, poiché potrebbe consentire agli intermediari finanziari svizzeri di accedere alla gestione del risparmio tedesco (o britannico) senza dovere stabilire delle succursali all’estero, ma operando direttamente con il modello della gestione patrimoniale transfrontaliera, mantenendo occupazione e creazione di valore aggiunto in Svizzera», fa notare Giovanni Molo.

E l’Italia? Paradossalmente la posizione di totale chiusura del governo di Roma favorisce il mantenimento dello status quo. Mancando una nuova convenzione di doppia imposizione di nuova generazione, resta preclusa all’autorità fiscale italiana la possibilità di acquisire dati bancari ubicati in Svizzera anche mediante richieste mirate. 

«Nell’ambito della fiscalità diretta, la collaborazione da parte svizzera presuppone l’esistenza in Italia di un procedimento penale. E resta esclusa l’assistenza svizzera nei casi di sottrazione fiscale secondo il diritto svizzero - nelle fattispecie, in particolare, di omessa dichiarazione di elementi di reddito e/o di sostanza -  assistenza che è limitata esclusivamente ai casi di truffa in materia fiscale secondo il diritto svizzero, che richiedono l’esistenza di elementi qualificanti, quali ad esempio l’uso di bilanci falsi», nota Molo.

La posizione italiana di chiusura nei confronti della Confederazione è dettata dalla volontà di imporre alla Svizzera il modello dello scambio automatico delle informazioni. Nelle sedi europee, infatti, il Ministro dell’economia Giulio Tremonti ha manifestato il suo dissenso rispetto ai contenuti delle negoziazioni in corso con Germania e Regno Unito, le quali, secondo lui, violerebbero il consenso europeo basato sullo scambio automatico delle informazioni. La posizione di Tremonti non ha tuttavia determinato una decisione delle istanze europee tale da impedire i negoziati in corso con Germania e Regno Unito. Le aperture sono soprattutto da parte svizzera. Ma anche qui, dalle dichiarazioni di principio non si è passati pienamente agli atti.

Affrontata la posizione giuridica dei clienti, appare necessario tastare il polso anche di quella relativa agli intermediari finanziari, che si ritrovano direttamente sempre di più nell’occhio del ciclone. «Sono di fatto superate alcune proposte di attuazione della strategia di denaro pulito “Weissgeldstrategie” evocate dal Consiglio federale tra la fine del 2009 e l’inizio del 2010, misure che  includevano in particolare degli obblighi attivi di verifica da parte degli intermediari finanziari svizzeri sugli adempimenti fiscali dei clienti esteri. Resta la questione del rispetto dei divieti (peraltro già da tempo previsti dalle convenzioni di diligenza bancaria) di assistenza attiva all’evasione fiscale e alla fuga dei capitali: questo aspetto verrà in futuro verificato con maggiore scrupolo e severità da parte degli organismi di sorveglianza», avverte l’avvocato luganese, «il 22 ottobre 2010 la Finma ha sottolineato il rischio che un intermediario finanziario svizzero o i suoi dipendenti siano accusati, in base al diritto estero, di riciclaggio e/o di partecipazione in reati fiscali commessi da clienti stranieri, anche con un’attività esercitata esclusivamente sul territorio svizzero. Da tali rischi legali esteri e reputazionali ne può derivare, secondo la Finma, una collisione con il requisito di un’attività irreprensibile. Quindi, anche se nessuna disposizione legale impedisce oggi in maniera esplicita all’intermediario finanziario svizzero di accettare soldi non dichiarati di un cliente estero, tanto più che secondo il diritto vigente i reati fiscali sono di principio esclusi dal campo di applicazione della lotta anti riciclaggio, l’intermediario svizzero è chiamato alla prudenza».

Diversi intermediari finanziari svizzeri si sono peraltro dotati nel corso del 2010 di codici etici con cui è stata espressa su base volontaria la decisione di intrattenere relazioni soltanto con clientela estera che adempia i propri obblighi fiscali: «Tali codici non impongono certo all’istituto finanziario oneri di verifica sugli adempimenti fiscali dei propri clienti esteri, ma potrebbero suggerire ad una banca di interrompere volontariamente la relazione con un cliente, che la banca sappia essere inadempiente nei suoi obblighi fiscali nel suo paese», continua Giovanni Molo.

La prudenza cui è chiamato l’intermediario finanziario dovrà accrescersi ulteriormente se passerà la proposta attualmente messa in consultazione dal segretariato del Gafi di estendere il campo di applicazione della lotta antiriciclaggio anche ai reati fiscali. Le reazioni da parte delle varie associazioni bancarie internazionali, e non solo dell’Associazione bancaria svizzera, sono state negative, con il timore che venissero snaturati gli scopi della legislazione relativa al riciclaggio di denaro attinenti alla lotta contro la criminalità organizzata e il terrorismo, e che si determinassero nuovi oneri per gli intermediari finanziari: «Aperta è la questione della definizione dei reati fiscali, in particolare, se verranno considerati soltanto i reati fiscali più gravi, e se verranno proposte definizioni omogenee, o invece sarà rilevante il diritto dei diversi stati», precisa l’avvocato luganese. 

In conclusione, nonostante i fiumi di parole e le profezie catastrofiche, poco o nulla è cambiato per un cliente italiano con soldi in Svizzera. Gli scenari futuri non sembrano essere necessariamente a tinte fosche e la linea dura di Tremonti nei confronti della Svizzera non appare destinata a prevalere. 

Se nel contesto internazionale si impone il modello dello scambio automatico delle informazioni quale riferimento dominante, sembra potersi affermare durevolmente la posizione svizzera di preservare la confidenzialità del cliente e di limitare l’assistenza amministrativa a domande mirate. Non solo: come contropartita per una ragionevole ritenuta alla fonte sui rendimenti finanziari svizzeri, sembra potersi aprire un pieno accesso degli intermediari finanziari svizzeri al mercato estero dei servizi finanziari. Forse, non è lontano il giorno in cui, fatte salve ragioni di riservatezza, il consulente finanziario svizzero potrà direttamente e senza timori incontrare oltre frontiera il suo cliente italiano, e definire con lui obiettivi e strategia gestionali.

Marzio Molinari